La ciencia argentina en la
democracia
¿Reconstrucción o
declinación?
Mario Albornoz
A casi cuarenta años
de la recuperación de la democracia, la ciencia argentina (como casi todo el
país, en realidad) se debate en una serie de encrucijadas que hasta el presente
no ha podido resolver. En el caso de la
ciencia, algunas de ellas están relacionadas con la compleja institucionalidad,
la escasez de recursos y la dificultad para establecer prioridades razonables en
las asignaciones presupuestarias, entre otras cuestiones. Detrás de todas ellas
subyace una dificultad básica: la de definir políticas públicas de largo plazo y
alcanzar un acuerdo general acerca del papel de la ciencia en esta compleja y
atormentada sociedad.
Es bueno preguntarse
qué vinculación tiene la situación actual de las instituciones científicas y de
los investigadores con las sucesivas crisis transitadas por el país en las
últimas décadas, desde que se recuperó la democracia y cómo éstas han afectado,
tanto a las ciencias sociales, como a las ciencias de la naturaleza e incluso a
la tecnología. El camino recorrido por la ciencia (en un sentido general) desde
entonces la ha conducido hasta las encrucijadas actuales, en las que debate su
lugar en la sociedad, articula discursos contradictorios y muestra indicadores
que no son reconfortantes si se los compara con los de otros países
latinoamericanos.
¿Ha sido esto por
culpa de los científicos o de la sociedad? ¿Es lícito suponer que los males de
la ciencia argentina se han profundizado durante los años de la democracia por
las peculiares tensiones que han caracterizado la evolución política del país? Por
chocante que sea la idea, es necesario formularse la pregunta para comprender
la naturaleza de la cuestión. Si esto hubiera sido así, aún cabría preguntarse
si ello se debió a la incapacidad de la política y de la propia comunidad
científica para resolver ciertos problemas básicos, o al hecho de que en estos últimos
años la evolución del país hizo surgir nuevos escollos, el cúmulo de desafíos
aumentó y Argentina, en su conjunto, no ha podido evitar una decadencia hoy
ostensible.
Responder estas
preguntas requiere llevar a cabo una serie de reconstrucciones históricas. La
primera de ellas es reconstruir el estado de la ciencia en el momento final de
la dictadura militar y el comienzo de un nuevo período democrático; cuál era la
situación heredada y cuáles los desafíos. En segundo lugar, es necesario
analizar los cambios en el contexto internacional a lo largo de las últimas
décadas, para identificar posibles influencias sobre la orientación de la
política científica y tecnológica local. La tercera reconstrucción es la del
devenir de los años siguientes a los del retorno de la democracia, tomando
ciertos ejes; por ejemplo, la cuestión institucional, el marco de las
políticas, la base material de la actividad científica, las orientaciones asumidas
por la investigación y las ideas que van conformando la identidad y la cultura
de la comunidad científica; esto es, el “sentido común” que se fue gestando.
Los procesos, sin
embargo, no tienen lecturas lineales. Las perturbaciones de la vida política y
de la economía fueron numerosas y repercutieron con fuerza en las instituciones
científicas. Pese a ello, dejo explícitamente de lado utilizar categorías como
“neoliberalismo” para denominar el período que se inaugura en 1989 o
posteriormente en 2015, del mismo modo que la categoría de “populismo” para los
gobiernos desde 2003 a 2015, porque confunden más de lo que explican. Como
estructura de pensamiento trataré de distinguir entre lo fáctico, lo normativo
y lo prospectivo, siguiendo un esquema de análisis propio de la ciencia
política. También debo señalar que el foco de este texto está puesto sobre la
ciencia académica y no sobre la tecnología, con algunas excepciones puntuales[1].
1. La reconstrucción del punto de partida
Algunas cuestiones
implícitas en la reconstrucción del momento posterior a la dictadura son
fácticas: ¿cuál era el estado de la ciencia en el momento en que la Argentina
recuperó la democracia, en términos de sus niveles de desarrollo, estructura
institucional, financiamiento y orientaciones? Otras son normativas: ¿cuáles
las prioridades en el desarrollo institucional y la asignación de recursos? En
este plano es fundamental tomar en cuenta aspectos de tipo ideológico o
cultural: ¿qué pensaban los actores más relevantes en aquel momento? ¿Cuáles eran
los valores predominantes? Finalmente, otras cuestiones son de índole
prospectiva: ¿cuál era la agenda de problemas a resolver de cara al futuro?
El divorcio entre
el CONICET y las universidades
En lo fáctico, el
gobierno militar que cedía paso a la democracia había profundizado hasta
niveles inéditos un divorcio entre las principales instituciones del sistema
científico argentino; particularmente entre el CONICET y las universidades,
acusadas de politización. Tal acusación, que en aquellos años terribles podía
conducir al exilio o incluso a la muerte, fue particularmente dura con las
ciencias sociales, que eran vistas como articuladoras de un discurso
revolucionario y como tales fueron reprimidas. Numerosos científicos sociales partieron
al exilio, en tanto que otros afrontaron un exilio interno, en centros privados
de reconocida excelencia, que sobrevivieron gracias al financiamiento
internacional[2].
Desde los comienzos
del régimen dictatorial, en 1976, comenzó a producirse una transferencia de
recursos presupuestarios desde las universidades hacia el CONICET. Muy pronto
este organismo llegó a recibir aproximadamente el 40% de los recursos que el
presupuesto nacional asignaba en forma directa a ciencia y tecnología, a
expensas de la dotación presupuestaria a las universidades. El problema, sin
embargo, no fue sólo económico, sino que se impuso un modelo institucional que
favoreció la relación directa de los grupos de investigadores con el CONICET,
sin la mediación de las instituciones universitarias. Así, durante aquellos
años el CONICET creó más de cien institutos de su propia dependencia. Es cierto
que para la creación de algunos de ellos el CONICET estableció convenios con
universidades nacionales. Pero en tales casos, la lógica de funcionamiento
asimilaba estos centros al sistema CONICET, más que a las universidades
respectivas y los convertía en bolsones de presunta excelencia académica,
dotados de recursos, en medio de un tejido universitario empobrecido y al que
se menospreciaba por politizado[3].
El hecho de que la
investigación universitaria sólo fuera favorecida en relación con aquellos
grupos que lograban su incorporación al CONICET, generó un sistema poco
articulado y de escasa eficiencia. En lo fáctico, las universidades perdieron presencia
como centros científicos durante el gobierno militar. Ya se ha hablado de lo
presupuestario, pero obviamente también el número de investigadores decreció
proporcionalmente. Si en el relevamiento nacional de investigadores hecho en
1969 el 56% de los investigadores tenía sede en las universidades nacionales,
en 1982 esta cifra había descendido al 45%. Desde el punto de vista
institucional el CONICET monopolizaba la escena de la investigación en las
universidades y éstas carecían de una mínima infraestructura destinada a la
gestión de la investigación en su propio ámbito.
Es obvio que un
escenario de este tipo acaba propiciando determinadas formas de conflicto. Así,
en un contexto de persecuciones ideológicas, se fue generando una situación de
enfrentamiento latente entre investigadores del CONICET y docentes
universitarios (investigaran o no). Unos eran postergados y los otros eran
favorecidos por la institución que los ponía a salvo de los avatares políticos e
ideológicos de la universidad. Más aún, empoderaba a un conjunto de directores
de institutos que disponían del presupuesto sin una adecuada evaluación, ni ex
ante, ni ex post. Los mecanismos de control social del “proceso” militar impedían
la emergencia de esta confrontación, pero con el retorno de la democracia el desencuentro
gradualmente habría de hacerse patente.
El conflicto de fondo permitió
el desarrollo de un entramado de valores, representaciones e intereses muy
concretos. En algunos casos, algunas de las posiciones más a favor de la
universidad conllevaban poco aprecio por la excelencia académica y en el lado
opuesto la “república de la ciencia” se corporizaba en el CONICET, no siempre
como medio de garantizar la libertad de investigación, sino frecuentemente como
protección de privilegios e intereses de grupos que en la gestión de los
recursos públicos bordearon lo delictivo.
Prioridades
militares
No sería correcto, sin
embargo, ubicar el problema de la ciencia y la tecnología durante el gobierno
militar exclusivamente en un plano de escasez de recursos o de persecuciones
ideológicas, sino que el foco debe ser puesto en el de su orientación y
prioridades. La inversión en ciencia y tecnología en los años del gobierno
militar fue equivalente, y en algún caso superior, a la de los años de la
democracia. Sin embargo, el sistema de prioridades privilegió instituciones,
líneas de investigación y desarrollos tecnológicos vinculados con intereses
estratégicos propios de la visión militar.
Como resultado de
aquellas políticas, en el país se llevaron a cabo importantes emprendimientos
en tecnología nuclear, misilística y satelital, campos en los que no se alcanzó
la capacidad militar deseada, pero se logró una capacidad tecnológica en la que
el país todavía se destaca, como el desarrollo y producción de satélites y reactores
nucleares. El primer gobierno de la democracia habría de sostener los proyectos
en marcha, resistir presiones internacionales para desmantelar el misil Cóndor (que
finalmente sería desmantelado en el siguiente gobierno, a cargo de Carlos
Menem) y apoyar, aunque con muchas dudas, su plan nuclear. Las prioridades de
la política científica, sin embargo, habrían de cambiar y esto no ocurriría sin
tensiones.
2. La reconstrucción del contexto internacional
El retorno democrático
en Argentina transcurrió en un mundo que abría, para los países más avanzados,
un nuevo período de consumo y bienestar, con la consolidación y ampliación de la
Unión Europea, la desaparición del bloque socialista y la creciente importancia
de China en la escena internacional. Desde entonces, algunos nuevos términos se
incorporaron a la retórica política, económica, cultural, comunicacional y,
ciertamente, científica y tecnológica para describir procesos en curso; uno de
ellos era la “globalización” y otro, la “innovación”. En tal contexto, la
ciencia y la tecnología fueron cobrando un nuevo auge en forma acelerada,
incorporando nuevos temas y líneas de investigación y desarrollo (I+D) en la
agenda científica de los países desarrollados. Con un cierto retraso, esta
agenda fue siendo adoptada, muchas veces en forma mimética, por los países en
desarrollo.
La globalización
La
globalización, inicialmente conocida como “mundialización”, emergió como un proceso derivado de la
creciente interdependencia entre los países, en un contexto de reindustrialización y
reordenamiento del comercio internacional. Ello dio lugar a una
serie de transformaciones sociales; entre ellas, la multiplicación de redes de conocimiento
científico y tecnológico. Después de una etapa “fordista” basada en grandes
infraestructuras y en concentraciones de investigadores, conocida como la big
science, la producción de conocimiento tendió a organizarse de maneras más
flexibles y dinámicas. El modelo basado en la “masa crítica” de recursos comenzó
a revelarse como insuficiente en un mundo de sistemas flexibles y abiertos a
nivel nacional e internacional, dada la necesidad de complementación de
conocimientos que reclama la solución de problemas de alta complejidad, como
los económicos y sociales. Debido a ello, el trabajo en red fue adoptando
formas variables y participativas de organización.
Los años ochenta y la
siguiente década fueron la época de las “nuevas tecnologías” a las que el mundo
apostaba y estaban asociadas con el auge de las comunicaciones y la
información, el descubrimiento de nuevos materiales, la salud y la biología
molecular, entre otros temas transversales destinados a cambiar radicalmente la
matriz productiva y la calidad de vida de los ciudadanos. Estos temas se irían
incorporando gradualmente a la agenda de la política científica argentina, particularmente
en los temas biomédicos, dada la tradición argentina en estas disciplinas. En
otros campos, en los que la disponibilidad de equipamiento era más relevante, los
nuevos temas habrían de ser adoptados de forma más nominal que real, dada la limitación
de los recursos disponibles.
La innovación
El proceso de avance
científico y tecnológico acelerado ha sido descrito con una fuerte carga de
adjetivos y metáforas que en casi todos los casos no ahorraron el término
“revolución” y dramatizaron su impacto sobre la sociedad: sociedad
postindustrial, sociedad tecnotrónica, sociedad de la información y, más
recientemente, sociedad del conocimiento. En el centro de tales procesos estaba
una nueva palabra clave: la innovación, que se sumaba a la ya tradicional (I+D)
resignificándola en I+D+i. Esta expresión
daba cuenta de que todo el proceso del conocimiento debía conducir hacia la
innovación.
Son distintos los significados que tiene
el término innovación y se los aplica de forma diferente. De todas las
significaciones posibles hay dos especialmente relevantes para interpretar lo
que estaba ocurriendo: una, la originaria, derivada de la teoría de Joseph Schumpeter,
devenida más tarde en la idea de los “sistemas de innovación”. En este sentido,
la innovación entrañaría el propósito de mejorar la actividad productiva
mediante la incorporación de conocimientos de distinto tipo. Consistiría así en
una serie de actividades no solamente científicas y tecnológicas, sino también
organizacionales, financieras y comerciales. La otra significación remite a las
tecnologías de punta, basadas en la frontera de la ciencia, que repercuten fuertemente
sobre la economía, el empleo, la productividad y las condiciones de vida de los
ciudadanos. La orientación de las políticas de ciencia y tecnología a partir
del auge de la innovación se diversifican entre la promoción de vínculos entre
los actores (sistemas de innovación y políticas de vinculación) y la apuesta a
grupos de excelencia en temas de frontera del conocimiento.
La Unión Europea y
la innovación
La política científica
y tecnológica de los países más desarrollados adoptó prioritariamente el
concepto de innovación en el segundo sentido, encuadrando las estrategias sistémicas
en políticas de desarrollo local o en el vínculo de las universidades con las
empresas. A partir de 1984 la Unión Europea creó los “programas marco” (PM),
que son todavía hoy la principal iniciativa comunitaria de promoción de la ciencia,
la tecnología y la innovación. Con la globalización como trasfondo, los PM tienen
como principal objetivo la mejora de la competitividad en un régimen que
estimula la colaboración transnacional entre empresas e instituciones de
investigación de la propia Unión Europea y con terceros países. Además,
financian la mejora de las infraestructuras de investigación europeas, la
formación del personal investigador y determinados programas de investigación
básica. También coordinan los programas nacionales de I+D, impulsan el funcionamiento
de plataformas tecnológicas europeas y establecen agendas estratégicas de
investigación en sectores clave.
Algunos grupos de
investigadores latinoamericanos se vieron favorecidos por los PM, en la medida
que éstos abrieron posibilidades de financiamiento a aquellos que lograban participar
en proyectos de I+D liderados por europeos. Como modelo de integración
internacional, los PM -así como la propia Unión Europea- estimularon en el
imaginario latinoamericano la posibilidad de contar con procesos e instrumentos
análogos. Como se verá, apenas se lograron éxitos muy limitados.
La visión de los
latinoamericanos
En los países de América Latina no se vio
el escenario de la globalización de la economía y la tecnología como
necesariamente favorable al fortalecimiento de las capacidades propias. Por el
contrario, se lo percibió como un elemento desafiante que en buena medida tuvo
aspectos negativos para las economías de estos países y contribuyó a profundizar
la brecha entre ricos y pobres. El otro rasgo predominante en el escenario
internacional, la innovación, asociada a la competitividad, abrió algunas
oportunidades, pero también agudizó los conflictos de intereses, produjo una
rápida obsolescencia de gran parte del capital instalado en los países en
desarrollo y afectó las capacidades laborales y profesionales de gran parte de
su mano de obra. También endureció las condiciones de competencia y afectó el
espíritu de cooperación en las relaciones internacionales, tanto entre actores
públicos como privados.
La ciencia y
-particularmente- la tecnología habían formado parte
de las estrategias de desarrollo ensayadas por los países latinoamericanos a
partir de la inmediata posguerra mundial siguiendo el modelo de la
industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) impulsado por el think
tank de CEPAL. Fuertemente relacionado con el pensamiento acerca del
desarrollo y de la dependencia, se generó un ideario referido a las relaciones
entre ciencia, tecnología y desarrollo que ponía el énfasis en el
fortalecimiento de las capacidades locales y el control de la transferencia internacional
de tecnología. Los resultados de tales intentos no fueron los esperados, tanto
en lo que concierne a la política de ciencia y tecnología, como al logro de la
ansiada meta del desarrollo. En la práctica, el resultado fue un nivel
relativamente bajo en la capacidad tecnológica del sector productivo de los
países latinoamericanos y una limitada demanda de conocimientos generados
localmente. Una de sus consecuencias fue que los sistemas científicos locales
estuvieran escasamente vinculados con requerimientos surgidos de los sistemas económicos
y sociales.
La crisis de la década los ochenta, que
ha sido denominada como la “década perdida” por los países latinoamericanos, aunque
principalmente por Brasil, produjo una ruptura en la confianza acerca de la
existencia de un camino hacia el desarrollo endógeno, basado en la ISI y dio
lugar, en cambio, a políticas centradas en el ajuste, estabilización y apertura
de las economías, así como en las privatizaciones y la reducción del papel
desempeñado por el Estado, que fueron consideradas como un paso necesario
–aunque no suficiente- para intentar la vía alternativa presuntamente ofrecida
por la globalización.
En el plano regional,
la creación del MERCOSUR disparó esperanzas de integración y desarrollo
conjunto. Parecía tratarse de una auténtica primavera que tenía el modelo de la
Unión Europea como inspiración utópica. Sin embargo, las cosas no habrían de
ser tan sencillas, ni en términos generales, ni para la ciencia y la tecnología
en particular. El MERCOSUR creó una “reunión especializada” de ciencia y tecnología
(RECYT) que esbozó algunas líneas de trabajo conjunto, pero nunca resolvió el
problema de contar con un fondo para financiar investigaciones.
Durante los primeros
años del siglo veintiuno las circunstancias económicas tuvieron un vuelco muy
favorable para la región, debido al aumento del precio internacional de las
materias primas, lo que dio lugar a un largo período de crecimiento del
producto de casi todos los países, abriendo las puertas a una relativa
prosperidad que se tradujo también en incrementos del presupuesto público
destinado a ciencia y tecnología. Los indicadores disponibles muestran, no
obstante, que tales aumentos replicaron la curva del producto del país, sin
aumentar sensiblemente su participación en él, a excepción de Brasil. Esto
ocasionó que, en años más recientes, cuando el producto dejó de crecer, también
lo hizo el financiamiento público a la ciencia y la tecnología.
La innovación encontró también su espacio
en las políticas del conocimiento puestas en práctica por los países
latinoamericanos, aunque frecuentemente no se pasó más allá de la retórica o de
su instalación en la agenda académica. Esta corriente modernizante hizo que
fuera cobrando importancia el concepto de “sistemas de innovación”, enraizados
en los procesos de educación y capacitación. Las universidades jugaron un papel
importante en la difusión de los enfoques y metodologías de los sistemas de innovación,
lo cual resulta comprensible si se toma en cuenta que, en América Latina, más
del 70% de los investigadores tienen sede en las universidades.
3. La reconstrucción del camino recorrido
Desmontar la trama de
un poder ilegítimo y autoritario en las instituciones científicas ocupó una
parte considerable de los esfuerzos iniciales del gobierno de la recuperada
democracia argentina, aunque ciertas tensiones no se diluyeron completamente
con el correr de los años posteriores. La confrontación, en esta nueva etapa
política, se vio connotada por el hecho de que, desde el punto de vista del
pensamiento, el período de la dictadura actuó como un “tiempo muerto” que
congeló el desarrollo de las ideas e hizo que muchos temas fueran retomados
ocho años después, como si nada hubiera pasado entre medio. Por otra parte, los
proyectos tecnológicos de los militares tenían cierto rechazo en una parte de
la dirigencia política, pero eran muy valorados por otra parte de ella. De allí
que se los continuara apoyando, aunque con dudas, al mismo tiempo que se ponía
el acento sobre nuevos campos, como la biotecnología.
Estereotipos
repetidos
Durante los primeros
pasos de la democracia, la política científica reprodujo algunos estereotipos
de décadas anteriores al golpe militar, particularmente en lo referido al papel
predominante del CONICET frente a las universidades, cierta ambivalencia frente
a la necesaria inversión en I+D del sector privado y una incipiente comprensión
de los vínculos entre la investigación académica y el desarrollo tecnológico, lo
cual también fue problemático en un contexto internacional que prestaba
especial atención a la revolución científica y tecnológica y un contexto
nacional de crecientes incertidumbres acerca del rumbo económico y del estilo
de desarrollo.
El gobierno de Raúl
Alfonsín, mediante la gestión de Carlos Abeledo en el CONICET y Manuel Sadosky
en la Secretaría de Ciencia y Tecnología, trató de corregir lo que se veía como
una distorsión y sentar nuevas bases para una relación positiva con las
universidades. Se avanzó en muchos aspectos, pero las tendencias presupuestarias
no se modificaron y la asignación directa de recursos para ciencia y tecnología
en las universidades se mantuvo lánguida.
Llama la atención que, en los años más recientes, en el corriente
siglo, el CONICET haya retomado con énfasis la política de creación de
institutos. Con esto reforzó su perfil de organismo de ejecución de
investigación y acentuó su renuncia a la función de promoción. Actualmente
dispone de más de trescientos, lo que confirma la opción de haberse volcado
casi por completo a realizar investigaciones, dejando de lado la tarea de
promover la actividad científica en otras instituciones.
Reconstrucción de
las universidades nacionales
En el campo de las
universidades nacionales se produjeron señales positivas orientadas a recuperar
un papel destacado en la producción de conocimiento científico y tecnológico.
Particularmente, ello ocurrió durante el rectorado de Oscar Shuberoff, cuando
la UBA tomó en 1986 la decisión de destinar recursos de su presupuesto
ordinario a la creación de lo que después fue conocido como el Programa UBACYT.
El programa incluía
becas para graduados, con un estipendio igual o superior al del CONICET, becas
para estudiantes, con el propósito de iniciarse en la investigación, subsidios
a proyectos, impulso a la transferencia de conocimientos a la sociedad y la
aplicación de instrumentos de evaluación y programación. Fundamentalmente, la
UBA, en el ejercicio de su autonomía, asumió una actitud proactiva en el diseño
y ejecución de instrumentos de promoción de la investigación. El programa
UBACYT fue exitoso y ha continuado en el tiempo. Muchas universidades
(particularmente la Universidad Nacional del Litoral) siguieron este ejemplo.
Sin embargo, las
universidades públicas estaban sometidas a tensiones en otros planos. El más
importante era el de la masificación. Debían dar respuesta a una demanda
reprimida, para la que no estaban preparadas y a la que hicieron frente como
pudieron, respondiendo no solamente a demandas reales, sino a modelos
normativos reinterpretados. No me refiero al pensamiento reformista que en los
cincuenta permitió, durante el rectorado de Risieri
Frondizi dar impulso a la época más brillante de la investigación en la UBA,
sino a la sacralización casi caricaturesca de creencias y tabúes que impedían
dar una respuesta razonable a las limitaciones del contexto. La deriva de tal
proceso dio lugar a situaciones casi esquizofrénicas en las que convivían
grupos de investigación que aspiraban a producir conocimiento científico de
primera línea como islotes en universidades masificadas en las que la mayor
parte de los docentes tenían escasa dedicación.
Todavía en la actualidad, solamente una
universidad, la de San Luis, tiene la mitad de sus docentes con dedicación
exclusiva, seguida por la de General Sarmiento, que se aproxima a esa
proporción. Ambas son universidades pequeñas. La UBA, en cambio, tiene tan solo
el 7% de sus docentes con dedicación exclusiva y la de La Plata poco más del
10%. Como se ve, después del retorno de la democracia para las universidades no se trató de un camino lineal, ni siquiera
mínimamente planificado, a excepción de ciertos casos con arraigo local, en los
que primaron algunos factores diferentes a los del conjunto. Es el caso, por
ejemplo, de algunas universidades del interior, que formaban parte del que se
conoció como “Plan Taquini”, y de algunas universidades del conurbano, como las
de Quilmes, Sarmiento y San Martín, que llegaron a tener un número más alto de
profesores con dedicación exclusiva, si se las compara con las grandes
universidades tradicionales.
Con esa dotación docente, ¿es posible
considerar a las universidades argentinas como centros de excelencia en
investigación? La respuesta varía si se analiza a nivel de universidades, de
facultades o de institutos. En el caso de la UBA, es evidente que la situación
difiere radicalmente entre las facultades profesionalistas, muy masificadas, y
las de investigación, como la de ciencias exactas y naturales o la de filosofía
y letras (con diferencias por departamentos). La otra explicación hay que
buscarla en la superposición con el CONICET.
Orientación de la
política de ciencia y tecnología
En el plano de las
políticas de ciencia y tecnología, a partir de la recuperación de la democracia
se registró una evolución que se expresó en las ideas rectoras y en la toma de
decisiones. Al comienzo, la política científica privilegió el estímulo de la
excelencia y la democratización de los centros de investigación. Ambos aspectos
hacían sinergia para impulsar el desplazamiento de las cúpulas de poder
encaramadas en las instituciones, sin estar socialmente legitimadas por parte
de los investigadores; en particular, de los más jóvenes y mejor formados. La
puesta en práctica de la primera convocatoria a proyectos por parte del CONICET
en 1985 tenía el doble propósito de asignar recursos en relación con la calidad
relativa (búsqueda de la excelencia) y generar un sistema de distribución de
recursos no controlado por los directores de los institutos (cambios en la
estructura del poder).
Que los siguientes
años hayan sido de normalidad democrática no implica que hayan representado algún
tipo de continuidad sin sobresaltos en la vida social y económica del país. Esos
años contuvieron rebeliones militares, hiperinflación, final apresurado de
algunos gobiernos, convertibilidad seguida de devaluaciones, adopción de
políticas neoliberales y posterior retorno a esquemas estatizantes, corrupción,
aumento del desempleo y, como constante, una inédita expansión de la pobreza.
En semejante escenario,
la ciencia argentina sufrió los mismos avatares que el resto de la sociedad.
Avanzó con turbulencias hacia su modernización en los primeros años, luego
retrocedió hacia formas premodernas durante los primeros años del gobierno de
Menem, con los secretarios Raúl Matera y Domingo Liotta con sus equipos de
ultraderechistas, para ensayar más tarde una transformación institucional modernizadora
con la gestión de Juan Carlos del Bello, en la que se crearon algunas de las pocas
novedades institucionales de todo el período, tales como la creación de la Agencia
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) con sus dos fondos
iniciales, el FONCYT y el FONTAR.
Tampoco faltaron
quienes racionalizaran, en los años noventa, la alternativa de dejar de lado la
investigación buscando apoyo en modelos como el de Japón o Corea. El argumento
era sencillo: ¿acaso aquellos países no comenzaron su despegue sin investigar,
simplemente copiando? No es propósito de este texto rebatir el sinsentido de
destruir lo que durante tantas décadas esta sociedad fue capaz de acumular en
ciencia y tecnología como prerrequisito para ensayar una vía “coreana” de
acceso al desarrollo. La reacción de la comunidad científica puso fin a esta
iniciativa.
La ciencia conoció más
tarde los efectos de la depresión que experimentó el país a partir de 2001, lo
que fue acentuado con los tintes fuertes de la emigración de gran parte de los
jóvenes, para luego experimentar una fuerte recuperación que al cabo ha
demostrado ser más discursiva y simbólica que real, si se presta atención a los
indicadores. A pesar de una retórica en favor de la ciencia (la “política
explícita” a la que se refería Amílcar Herrera), los indicadores del sector son
claramente inferiores a los de otros países latinoamericanos. Además, a pesar
de las diferentes caracterizaciones a priori, ciertas tendencias se mostraron
estables a lo largo de los sucesivos gobiernos. La más evidente es la escasa
variabilidad de la inversión en I+D (Gráfico 1).
Gráfico 1. Evolución de la
inversión en I+D como porcentaje del PBI
Fuente: RICYT
El indicador anterior refleja la totalidad de la inversión en I+D del
país, lo cual quiere decir que incluye los recursos de origen púbico, privado y
de otras fuentes, como las externas. Si se aísla el financiamiento público, lo
que se observa es que en su gran mayoría la inversión en I+D ha sido realizada
por el gobierno (Gráfico 2). El punto máximo alcanzado en 2015 no expresa un
éxito, sino un fracaso, ya que refleja la ínfima inversión en I+D realizada por
sector privado y por otras fuentes.
Gráfico
2. Porcentaje de inversión en I+D financiada por el gobierno
Fuente:
RICYT
Hay elementos en la cultura política argentina, sin embargo, que puedan
hacer que socialmente esto no sea visto como algo negativo, ya que tanto en la
sociedad como en la comunidad científica hay una fuerte inclinación a
considerar que la inversión en ciencia y tecnología (y en alguna medida,
también en educación) debe corresponder en su totalidad al estado. Por esta
razón interpretan que la meta del 1% de la inversión en I+D debe ser alcanzada
exclusivamente por el sector público, pese a que en ningún país del mundo (con
alguna rara excepción) ocurre tal cosa.
En la discusión actual sobre el financiamiento de la ciencia y la
tecnología hubo proyectos de ley que establecían que la inversión pública en
I+D debería alcanzar el 3% del PBI, confundiendo la naturaleza de esta
inversión, particularmente en lo referido a los actores que la ejecutan y a los
diferentes tipos de actividad que engloba la producción de conocimiento
científico, su transmisión a la sociedad y su aplicación concreta en procesos
productivos (innovación). Si por ciencia, en sentido amplio, se entiende además
la tecnología, la educación de alto nivel, la difusión social de los
conocimientos es otra cosa. Pero eso requiere muchos actores: centros de
investigación, universidades, empresas, comunicadores públicos, inversión
estatal y privada. No depende solamente del estado.
Los planes
nacionales y otras “manías”
Esta cierta inercia en
las tendencias de inversión en ciencia y tecnología aconteció
a pesar de las
sucesivas declaraciones ambiciosas que se expresaban en planes nacionales de
ciencia y tecnología que daban cuenta de la aspiración a establecer políticas
de mediano y largo plazo y que en general no se llevaron a cabo más que
fragmentariamente, en el mejor de los casos. Uno de los más célebres y
ambicioso fue el Plan Nacional Plurianual de Ciencia
y Tecnología aprobado durante la Gestión de Juan Carlos del Bello en 1997, en
el que por primera vez se hacía referencia explícita a la noción de “sistema
nacional de innovación”.
En los años siguientes, varios gobiernos
y crisis después se siguieron elaborando planes que, aunque casi nunca cumplían
sus metas, nunca fueron evaluados. Quizás por ello cada nuevo plan solía
ignorar al anterior[4].
Los buenos propósitos de los
planes nacionales, en muchos de los cuales participaron con entusiasmo
relevantes miembros de la comunidad científica, resultaron insuficientes para
impulsar cambios de orientación en la política científica y tecnológica, debido
a las discontinuidades básicas del país, tanto en la política como en la
economía y en la relativa desarticulación de su estructura social.
En el plano de las
ideas como “manías”, cabe señalar que en los debates sobre educación superior,
ciencia y tecnología en las últimas dos décadas se fue conformando un discurso en
favor de la inclusión y de la necesidad de orientar la investigación hacia
problemas sociales candentes; en particular, hacia la erradicación de la
pobreza. Si bien esta retórica no implica en forma explícita una renuncia a la excelencia,
sino que propone una educación de calidad y el mismo atributo vale para la
ciencia, en la práctica el mérito deja de ser un valor importante. Se
interpreta que los órdenes de mérito son estigmatizantes y se supone que la
ciencia tiene la capacidad de reducir la pobreza o acabar con ella.
La política científica
en los últimos años pareció tener pocos objetivos además de incorporar cada vez
más investigadores y becarios al CONICET. Así se llegó a la situación de que
más del ochenta por ciento del presupuesto para la ciencia son salarios, que
éstos además son muy bajos y que la inversión en infraestructura y equipamiento
no puede acompañar tal crecimiento en la medida necesaria. Esta estrategia es
más parecida a una política de empleo (de cierto perfil profesional) que a una
auténtica política científica. Es cierto que no se han visto perjudicados los
grupos de nivel científico más alto. Por el contrario, durante los doce años de
gestión de Lino Barañao como ministro (y durante un breve período, secretario) se
invirtieron grandes sumas en construir infraestructuras y dotar de costoso
equipamiento a proyectos de alto nivel científico, pero se dejó avanzar al
CONICET por el rumbo de aumentar exageradamente su planta de recursos humanos. El
resultado es que el primer decil de autores de artículos recogidos en revistas
y bases de datos de corriente principal de la ciencia tiene una producción
comparable en cantidad y calidad con los de países del mundo más desarrollado.
El resto, en cambio, muestra una producción inferior a la de otros países
latinoamericanos. También influye en ello el hecho de que gran parte de los
docentes investigadores universitarios tienen dedicación parcial y que las limitaciones
de infraestructura y equipamiento afectan también su productividad. El bajo
nivel de los salarios tiene también influencia, no sólo desde el punto de vista
anímico, sino del necesario pluriempleo.
La importancia de las representaciones
simbólicas en los juicios de valor de la comunidad científica queda reflejada
en el entusiasmo con que se recibió la creación del Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación, en 2007. En el clima de festejos, nadie pareció caer
en la cuenta de que tal ministerio ya existía, bajo la forma de Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología. Es decir, que en la práctica, lo que se hizo
fue separar administrativa y políticamente la educación de la ciencia, lo que
impidió desarrollar políticas del conocimiento que articularan ambas
dimensiones en forma conjunta. Una decisión discutible que fue vivida por
muchos como una declaración de independencia del sistema científico.
Otra idea curiosa es
la de pretender relacionar directamente los resultados de la investigación con
las necesidades sociales. La idea conlleva -no necesariamente en forma
explícita- una desvalorización de la investigación básica por su desconexión
con demandas concretas. En los años sesenta y setenta el país vivió algunas
experiencias semejantes de ciencia socialmente comprometida, pero en aquellos
años también se hizo una autocrítica, en el sentido de señalar que con
frecuencia se trataba de una demanda imaginaria, a lo que se puede sumar el
oportunismo de muchos investigadores para adaptar sus líneas de trabajo al
discurso que permita aumentar las posibilidades de éxito en la asignación de
recursos. Es difícil entender de otra manera la gran cantidad de grupos
rápidamente expertos en COVID, lo que les permitió acceder a recursos muy
generosos. Por otra parte, construir vínculos eficaces entre las universidades
y los centros públicos de investigación con el entorno económico y social es una
tarea difícil, en la que se pueden señalar algunos éxitos notables y una gran
cantidad de frustraciones.
4. Nuevas metas para la democracia y para la ciencia
La ciencia y la
tecnología son esenciales para el desarrollo del país. Pero, por ellas mismas,
no sacan a los países de la pobreza. Se necesita una compleja trama de actores
que además de investigar, financien, difundan y apliquen el conocimiento en
proyectos innovadores. Esto forma parte de las preocupaciones actuales de las
instituciones científicas y académicas argentinas, pero la vinculación con su
entorno económico y social es todavía débil, en general. Las universidades
-tanto las públicas como las privadas- deben multiplicar sus vínculos con el
entorno económico y con la sociedad, a pesar del límite que surge del escaso
dinamismo de las empresas. Los estudios de innovación muestran que es baja la
proporción de empresas que han establecido acuerdos de cooperación con
instituciones de ciencia y tecnología.
Es necesario invertir en proyectos de
alta calidad científica y tecnológica, fortaleciendo y ampliando aquellas
ventajas comparativas que existen en numerosos campos. Pero es cierto también que
no todos los temas de interés para la I+D se juegan en el segmento más alto y
competitivo, propio de la frontera científica y tecnológica, tales como la
biotecnología, la física de nuevos materiales y otros campos del saber cuya
práctica exige cuantiosas inversiones en recursos humanos y financieros.
La mayor parte de los problemas que
atañen a Argentina, como al resto de las sociedades de los países
latinoamericanos, requiere para su solución insumos de conocimiento cuyo
desarrollo está generalmente al alcance de los sistemas científicos y
tecnológicos locales, a condición de que tanto las políticas como los
estímulos, las prioridades y la propia cultura de los investigadores estén
orientados hacia la percepción de los problemas de las sociedades a las que
pertenecen y a la demanda que de ellas surja. Pero tal propósito no funciona en
forma difusa, sino que requiere que previamente sean creados los eslabones de
la cadena de vinculación con los actores y difusión del conocimiento.
Es importante resaltar, para enfocar
correctamente estas discusiones, que la política científica no se limita a la
cuestión presupuestaria. Incluye
aspectos como la estructura institucional, los criterios y prioridades para la
asignación de los recursos, los resultados evaluables y la transferencia y
comunicación de los conocimientos. Se trata, en resumen, de la justificación
social de la inversión en ciencia y tecnología y de la eficiencia en el uso de
los recursos.
La investigación universitaria debe ser
fortalecida en las universidades nacionales, para lo cual es preciso que
aumenten las dedicaciones exclusivas y se fortalezca así un clima de impulso a
la investigación. Si la educación superior es una
prioridad para el desarrollo argentino, sería más congruente con este propósito
otorgar a las universidades mayor protagonismo y autonomía en la gestión de la
investigación que realizan y, por ello, de los institutos en los que se
organiza. Se tiende, en casi todo el mundo a fortalecer a las universidades en
sus tres misiones principales, no a intervenirlas, de hecho, en su función de
producción de conocimiento científico y tecnológico.
Es necesario revisar
la política de creación de institutos del CONICET ¿Debe continuar creando
institutos en temas no estratégicos? ¿Debe seguir incorporando masivamente
investigadores y becarios? Si la política seguida en estos años dio resultados
inferiores a los de otros países de América Latina ¿tiene sentido continuar con
ese mismo modelo, sin hacer antes una revisión profunda de sus supuestos
básicos?
Hay una tensión entre
la inclusión y la excelencia que debe ser resuelta de un modo que mejore los
resultados de la investigación, sobre todo considerando el pobre desempeño en
comparación con otros países latinoamericanos. Pero el valor de la excelencia
debe ir a la par con el de la cohesión social y territorial. El vínculo con la
economía y con los procesos de innovación debe seguir siendo uno de los ejes
principales. El estímulo a la “sociedad del conocimiento” surge como un imperativo
a partir de una lectura adecuada de la realidad, lo que refuerza la necesidad
de una política destinada a consolidar las capacidades de investigación y
desarrollo en las universidades, las instituciones científicas y tecnológicas públicas,
los centros privados y también las empresas.
Buenos Aires, agosto de 2021
[1] Cuando hablo de “ciencia” en general, me refiero al conjunto de
actores e instituciones que pueblan el trayecto entre la producción de
conocimiento científico y tecnológico, su difusión y aplicación, así como a
aquellas políticas específicas referidas a estos procesos. En este documento
hago foco sobre todo sobre la ciencia académica y sólo tangencialmente me
refiero a la tecnología, particularmente a aquellas tecnologías como la nuclear
o espacial que, como diría José Nun, tienen una suerte de relación directa con
el “régimen político de gobierno”. Hago una excepción con el INTA, al dedicarle
unos párrafos, por la razón inversa; es decir, porque sus avatares en parte del
período democrático estuvieron vinculados con una complicada relación con el
gobierno de turno.
[2] Tal
fue el caso del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y el Centro de
Investigaciones Sociales sobre el Estado y la Administración (CISEA). Los
investigadores de estos centros recibían financiamiento del Centro de
Investigación para el Desarrollo Internacional (CIID - IDRC) de Canadá, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Fundación Ford, entre otras. El
CISEA, en particular, funcionó como un think tank para la candidatura de
Raúl Alfonsín, tras cuya victoria muchos de sus miembros ocuparon cargos
destacados en el nuevo gobierno democrático. Tal afinidad entre grupos de
científicos sociales y militancia política habría de replicarse y profundizarse
más tarde, a uno y otro lado de las trincheras que han confrontado política y
discursivamente en el país.
[3] Cuando fue creado en 1958, el CONICET recibió la
facultad de crear y subsidiar institutos, laboratorios y otros centros de
investigación, en universidades (mediante acuerdos) o fuera de ellas. Al
principio usó moderadamente esta posibilidad. En 1961 se creó el Instituto
Nacional de Limnología en Santo Tomé, en 1962 el Instituto Argentino de
Radioastronomía y en 1964 el Comité Nacional de Oceanografía, al que se le dio
carácter de Instituto en 1969. En 1971, cuando murió Houssay, el CONICET sólo
tenía 13 institutos vinculados, pero cuando asumió el gobierno democrático,
tenía 116 institutos, 7 centros regionales y 82 programas institucionalizados
que absorbían la mayor parte del presupuesto del CONICET.
[4] A comienzos
del siglo actual se elaboró el Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2002. Probablemente el más elaborado
fue el documento titulado Bases para un Plan Estratégico, presentado en 2005.
Proponía algunas metas estratégicas que debían haberse alcanzado en el 2015;
entre ellas, el aumento de la inversión total en I+D hasta llegar al 1% del
PBI, el incremento del financiamiento privado a la I+D hasta equiparar el
aporte público, un crecimiento del número de investigadores y tecnólogos hasta
alcanzar el tres por mil de la PEA y la duplicación de la participación de las
provincias en el total de recursos de I+D. En 2013, se lanzó el plan Argentina
Innovadora 2020, en el que se hacía un análisis del sector científico nacional
y se proponían lineamientos para los siguientes diez años. Este plan se apoyaba
en las bases antes aprobadas y proponía una reorientación del sistema
científico hacia políticas focalizadas, con mayor énfasis en el impulso a la
innovación. En 2018 se puso en marcha el proceso de elaboración de un nuevo
plan, denominado Argentina Innovadora 2030, cuyos principales desafíos eran,
una vez más, entre otros, aumentar el financiamiento del sector científico y
tecnológico y fortalecer las capacidades de investigación en la frontera del
conocimiento.
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